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De Alfonsín a Macri: Así fue la política social en la Argentina

Gustavo Gamallo Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales

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19 Julio de 2022 12.56

La irrupción de la pandemia nos encontró a un grupo de investigadoras e investigadores analizando los sistemas nacionales de provisión de los servicios de educación obligatoria y superior, de salud, régimen previsional y de asignaciones familiares, provisión de vivienda social, programas alimentarios y de transferencia de ingresos de nuestro país. 

La tarea se materializó en un libro publicado por la Editorial EUDEBA que describe las principales reformas de la política social argentina durante los gobiernos democráticos recientes, desde el inicio de la presidencia de Raúl Alfonsín (1983) hasta la finalización del mandato de Mauricio Macri (2019): a través de sus doce capítulos se reconstruyeron logros y se identificaron deficiencias. 

indio, niño, alambre de púas
 

A la salida del Gobierno militar, la población argentina se encontraba en el orden de los 28 millones de habitantes, algo más del 80 % en zonas urbanas, la tasa de mortalidad infantil era del 29,9 por mil y la esperanza de vida al nacer alcanzaba los 70,26 años. La tasa bruta de escolarización del nivel secundario alcanzaba al 60 % y unos 600 mil niños y niñas asistían al nivel inicial. 

En 1983 se inscribieron unos 65 mil estudiantes en las veintiséis universidades nacionales existentes en ese entonces. Cuatro vacunas eran obligatorias y gratuitas en el esquema de inmunizaciones. Las AAFF eran percibidas por las familias de trabajadores formales del sector privado, estatal y pasivo, y no existían programas de transferencia de ingresos. Algo más del 60 % de los adultos mayores se encontraban cubiertos por el régimen nacional de jubilaciones y pensiones. 

En 2018, el 90% de los 45 millones de habitantes que poblaban el país lo hacían en zonas urbanas, más del 35 % de la población en el Área Metropolitana Buenos Aires y cinco provincias concentran unas tres cuartas partes del producto bruto geográfico. 

La tasa de mortalidad infantil cayó al 8,8 por mil y la esperanza de vida alcanzó los 76,52 años. La tasa bruta de escolarización del nivel secundario superaba el ciento por ciento, unos 1,8 millones de niños y niñas asistían al nivel inicial y se estableció la obligatoriedad de ambos niveles de escolaridad. 

Hubo casi 425 mil estudiantes ingresantes en las más de cuarenta universidades nacionales. La matrícula del sistema educativo creció con paridad de género en todos sus niveles. Dieciséis vacunas integran el calendario obligatorio nacional de inmunizaciones, y una gran cantidad de tratamientos médicos (VIH, diabetes, salud sexual y procreación responsable, los relativos a identidad de género y trastornos alimentarios, entre otros) fueron incluidos como prácticas aceptables en los seguros de salud. 

barrios marginales, india, niña
 

La atención sanitaria de toda persona de cualquier condición está garantizada en forma gratuita. Además de los grupos ocupacionales mencionados, las asignaciones familiares son disfrutadas por las familias de personas trabajadoras del sector informal, de casas particulares, independientes y desocupadas. En 1984 se puso en marcha el primer programa masivo de alimentación y desde hace tiempo adquirieron un carácter permanente.

A partir de 2002, se ampliaron las transferencias a las personas mediante pensiones y programas no contributivos. Diversas medidas permitieron universalizar el beneficio previsional a la población mayor, lo que mejoró especialmente la situación de las mujeres. Los logros alcanzados no se distribuyeron uniformemente en el territorio nacional ni equitativamente entre los distintos estratos sociales.  

La evolución del Gasto Público Social consolidado mostró un notable incremento: en 1984 rondaba por el 13 % del PBI y representaba casi la mitad del gasto público total, mientras que en 2017 alcanzaba al 30 % del PBI y representaba el 66 % del gasto total, duplicándose en términos de pesos per cápita. Todas las administraciones concluyeron sus mandatos con incrementos netos en el GPS consolidado (con excepción del período de Eduardo Duhalde), si bien su mayor y notable pendiente alcista se verificó a partir del Gobierno de Cristina Fernández. La Argentina es el país con el mayor nivel de GPS de la región respecto de su PBI.  

 

gente, vagabundo, masculino
 

 

Los reproches permanecen respecto de la baja calidad de los aprendizajes escolares y la también reducida tasa de graduación en la educación media, con una alta dispersión en función de la condición social de los hogares; la inequidad de los servicios de salud producto de la fragmentación institucional de la cobertura; la amplia proporción de personas jubiladas y pensionadas que perciben haberes mínimos, la insatisfacción respecto de la indexación de los beneficios y la permanencia de regímenes especiales; la persistencia de la inseguridad alimentaria, el escaso aporte nutricional de las prestaciones y la incidencia  de la obesidad en la población en situación de pobreza; la baja generosidad de las transferencias no contributivas a las poblaciones en edades centrales; y la enorme magnitud del déficit habitacional cualitativo y cuantitativo, junto con la informalidad en la tenencia del suelo y de las viviendas, entre otros malestares. 

En forma creciente, los grupos sociales con disponibilidad de recursos optaron por servicios ofrecidos por el sector privado, en especial en el caso de la educación básica, y se profundizó la auto segregación residencial en las grandes ciudades. 

Fue declarada la emergencia previsional, alimentaria, sanitaria y social en repetidas ocasiones, que puso en entredicho la capacidad de los sistemas para gestionar las contingencias. La agenda de cuidado estuvo poco visibilizada como componente de la política social. La movilización legal y el recurso judicial fueron especialmente desplegados en el campo previsional, sanitario y habitacional como respuesta frente a situaciones insatisfactorias. 

Trabajo, oficina, empleado (Pixabay)
 

La estructura de los riesgos sociales, en especial de aquellos vinculados con el mercado de trabajo, presentaron profundas transformaciones: la inserción laboral se hizo más precaria e inestable, especialmente entre las personas jóvenes, quienes paralelamente aumentaban sus credenciales educativas, a la vez que se incrementaba la participación de las mujeres. 

Las principales áreas metropolitanas, otrora sedes del empleo industrial, modificaron radicalmente su fisonomía, albergando amplios contingentes de pobreza urbana, acrecentando la superficie y la densidad de los barrios de relegación: la legalidad estatal se truncó al interior de esos territorios con el aumento de las actividades clandestinas, de la economía criminal y de la inseguridad personal.

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 En 2018, el Registro Nacional de Barrios Populares evidenció la existencia de 4.300 barrios populares en donde habitaban en situaciones de precariedad más de 500 mil hogares (unos cuatro millones de personas). La informalización del hábitat fue oficialmente tolerada ante la ausencia de respuestas estatales consistentes. La polarización urbana y el deterioro habitacional se hicieron patentes en las grandes ciudades. El déficit habitacional cuantitativo alcanzaba a 1,4 millones de viviendas, en tanto el cualitativo (unidades con requisitos de ampliación y mejoras), a 2,9 millones de viviendas. 

El empobrecimiento mostró estimaciones elevadas durante casi todo el ciclo, con picos de notable incidencia (el colapso hiperinflacionario de 1988/1989 y la crisis de la convertibilidad de 2001/2002), la aparición de la figura heterogénea de los “nuevos pobres” y la persistencia de la pobreza infantil y adolescente, con la cruda estabilidad del enunciado “la mitad de los pobres son niños y la mitad de los niños son pobres”. 

En 1993, la tasa de desempleo superó el 10 % y con ello, sus marcas históricas. Durante la década de los noventa, el promedio de la informalidad laboral asalariada fue algo superior al 30 % y aun mayor en la década siguiente. Diversos estudios estimaron que algo más del 45 % del empleo corresponde al sector microinformal caracterizado por actividades precarias o inestables, condiciones de trabajo deficitarias, remuneraciones insuficientes y bajas o nulas protecciones sociales, sin relación con los sectores modernos de la economía. 

Aumentó la pobreza en Argentina
 

La polarización social se tornó evidente en los ingresos familiares y en las canastas de consumo de alimentos. La pérdida de densidad de las relaciones laborales formales tuvo efecto directo en la dispersión salarial y en la capacidad protectoria de los servicios sociales de base contributiva.  

De resultas, el incremento de la cobertura y la extensión de los sistemas estatales de bienestar se combinaron con la proliferación del empleo de baja calidad, el empobrecimiento masivo producto de las bajas remuneraciones, el empeoramiento de las condiciones de habitabilidad de las viviendas, la segregación residencial y el sufrimiento y la injusticia ambiental, experiencias educativas de menor intensidad, acceso diferencial al cuidado de la salud y la obesidad de los cuerpos. 

A la par, Argentina presentó un desempeño económico decepcionante en ese lapso: el despliegue constante de diversificadas prestaciones estatales se combinó con una economía inflacionaria, de limitada prosperidad, crónico estancamiento y elevada informalidad. 

Existen sobrados ejemplos de Estados poco generosos en sus prestaciones sociales anclados en sociedades con economías prósperas y, lo habitual, prestaciones estatales de carácter social poco generosas en sociedades con baja prosperidad económica. 

Pobreza.
 

La singularidad argentina es evidente y el libro examina esa paradoja con rigor analítico y una detallada evidencia empírica, con el propósito de nutrir un debate informado, en un contexto de amplia controversia sobre el sentido de la acción estatal, respecto de una pregunta excluyente: por qué una proporción importante de la población argentina acumuló espirales de desventaja en forma persistente cuando prácticamente se triplicó la participación del gasto social, se duplicó el gasto social per cápita, y se multiplicaron los objetos de atención y las poblaciones bajo su cobijo. 

De Alfonsín a Macri
De Alfonsín a Macri

Democracia y política social en Argentina (1983-2019)  

Gustavo Gamallo (profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales), compilador de De Alfonsín a Macri: democracia y política social en Argentina (1983-2019), Editorial EUDEBA (Buenos Aires), publicado en abril de 2022.

 https://www.eudeba.com.ar/Papel/9789502332420/De+Alfons%C3%ADn+a+Macri 

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